Lunes, 20 Noviembre 2017

 Jorge Medina Rendón - Director

 

Avances

¿Cómo hacer un plan de compra pública de innovación?

Por Gustavo Crespi*

Sabías que muchas de las tecnologías e innovaciones más disruptivas, como el GPS, el Internet, las prótesis avanzadas, los teléfonos inteligentes, la aviación civil, las luces LED o la leche libre de lactosa, han surgido como respuesta a demandas del sector público.

GUSTAVO CRESPI

El Estado ha comunicado la necesidad de nuevas soluciones, ha aportado recursos para su desarrollo y ha adquirido las partidas iniciales para su uso.

Por ejemplo, el desarrollo del microchip que dio lugar a la revolución de la electrónica, que a su vez hizo posible los teléfonos inteligentes, tuvo su origen en laboratorios privados. Sin embargo, fue el poder de compra del gobierno estadounidense, que ayudó a convertir la industria del microchip en masiva, accesible y habilitadora de otras innovaciones posteriores.

La NASA fue la primera de muchas agencias que empezaron a comprar miles de microchips por semana, para sus fines de exploración espacial, creando así el mercado inicial.

En el caso de la aviación, posterior al vuelo de los hermanos Wright, las instituciones militares, la agencia predecesora de la NASA y subsidios federales para investigación en Estados Unidos sentaron los avances en este campo.

Pero fue a partir de la década de 1920 con el lanzamiento de iniciativas de compras públicas, que permitieron a compañías privadas licitar el transporte aéreo de correspondencia y cubrir necesidades de aviones militares, lo que impulsó el crecimiento de la industria de la aviación civil y comercial.

El rol de la demanda del Estado

Hoy en día se reconoce el rol que tiene la demanda y en especial los primeros compradores como determinantes para el surgimiento y posterior éxito de una innovación en el mercado. Según encuestas a empresas, la incertidumbre de mercado es una de las barreras principales para innovar, incluso por encima de la disponibilidad de financiamiento y capital humano.

Las compras públicas representan alrededor del 12% del PIB en países de la OECD, cifra que en América Latina y el Caribe llega al 20%. Por ello, la demanda del Estado y su poder de compra, puede ayudar a crear un mercado lo suficientemente importante para contrarrestar la incertidumbre, estimulando la inversión privada en investigación y desarrollo (I+D) e innovación, y convirtiéndose en ese primer comprador de productos y servicios innovadores que hagan más eficiente la provisión de bienes públicos (salud, educación, defensa, medio ambiente).

Compra publica de innovacion

La compra pública de innovación (CPI) ha venido ganando peso tanto en el debate sobre políticas de innovación como en el debate sobre mejoras en la provisión de servicios públicos. En países de la OCDE, la CPI se ha ido incorporando gradualmente al conjunto de instrumentos de políticas de innovación. Según datos de esta organización, de 32 países encuestados en 2014, 23 reportan tener una estrategia a nivel central de apoyo a las compras públicas de bienes y servicios innovadores.

En blogs anteriores hablamos sobre ¿qué es la compra pública de innovación?, los beneficios que trae en términos de estímulo a la innovación en las empresas y en la mejora de los servicios públicos, así como los mitos existentes sobre su implementación. En este articulo te contamos qué tener en cuenta a la hora de plantearse implementar un programa de CPI.

¿Cómo implementar un programa de compra pública de innovación?

Para armar un programa de CPI se requiere de trabajar en 4 ámbitos, que si implementados de manera efectiva, permitirán lograr los objetivos planteados.

1. Desarrollo de las condiciones marco

El primer pilar consiste en la creación de un marco amigable para la compra pública de innovación, lo cual fundamentalmente cae en territorio de las agencias de compras del Estado, aunque también involucra a las agencias de innovación.

Esta etapa incluye poner en práctica procedimientos tales como consulta al mercado para sondear tecnologías emergentes, diálogo competitivo para ajustar las soluciones a las necesidades públicas, incorporación de las funcionalidades deseadas en las licitaciones y sobre todo la integración de procedimientos de compra precomercial (desarrollo de prototipo) con su adquisición directa (una vez terminado el producto) sin tener que hacer una nueva licitación.

Además, un tema importante es prever que la propiedad intelectual de la innovación, si bien pertenece al innovador, cuente con licencia automática a costo cero para el servicio público que la financió, lo cual permite a la empresa innovadora explotarla en terceros mercados. Algunos países incluso se ponen metas sobre el porcentaje de compras públicas que quieren realizar con la CPI (Francia 2%, Holanda 2.5%, España 3%).

2. Estimular la demanda en el sector público

Una segunda etapa apunta a estimular la demanda pública por soluciones innovadoras. Esto consiste en llevar a cabo estudios de prospectiva y consultas de mercado, para definir qué tipo de necesidades y soluciones el sector público va necesitar, en diversos sectores, en un horizonte de cinco años. La idea es que se pueda generar un pipeline (portafolio) de desafíos del sector público, cuya solución no exista en el mercado y que sean abordables por el sector privado dentro de las capacidades tecnológicas que estos tienen o que puedan desarrollar en el corto plazo.

Estos mapas de “demanda temprana” ayudan a enviar señales claras al sector privado sobre las necesidades que los servicios públicos van a enfrentar de forma que puedan ir invirtiendo y preparándose para ello. También es necesario trabajar en mejorar la coordinación en el sector público entre los responsables de adquisiciones, quienes en última instancia son junto a los especialistas técnicos, los que conocen mejor las necesidades futuras del servicio público.

3. Comunicación de necesidades y desarrollo de prototipos

Esta fase se enfoca en comunicar al sector privado el o los desafíos públicos a resolver mediante la innovación, informando no las especificaciones –que son desconocidas para algo que no existe todavía- sino las funcionalidades de la solución esperada. También se realiza el testeo de los prototipos desarrollados por las empresas proponentes.

Esto es lo que se conoce como compra pública pre-comercial, porque lo que el sector público está comprando en esta fase es investigación y desarrollo (I+D). Generalmente se aborda esta fase con instrumentos de validación de prototipos en un esquema competitivo por etapas, en un marco de diálogo técnico entre compradores y oferentes, hasta llegar al mejor prototipo que aborde la necesidad planteada.

4. Adquisición de soluciones innovadoras

Esta última etapa básicamente consiste en la adquisición de la solución. Un camino para ello implica usar las especificaciones del mejor prototipo para elaborar unos pliegos técnicos y llevar a cabo una licitación convencional de compras públicas. Esto no es lo óptimo ya que, si los innovadores perciben que esta fase es empezar el proceso licitatorio de nuevo, no van a estar interesados en participar incluso de la etapa anterior (desarrollo de prototipos) y revelar su propiedad intelectual a posibles competidores.

El camino ideal es la integración de las etapas de desarrollo de prototipos y adquisición de la mejor solución en un solo llamado. Pero aun si se logra esta integración, hay que abordar otro problema que es la aversión al riesgo del comprador público, que suele tener todos los incentivos para comprar soluciones probadas y estandarizadas para no correr ningún riesgo.

Los países desarrollados están abordando este problema mediante presupuestos adicionales para comprar innovación, cuotas de compras innovadoras en cada servicio (entre 2% a 3%) o bien esquemas de certificaciones y garantías para el comprador público. 

Más allá de sus complejidades, un proceso de CPI incluye generalmente las fases mencionadas. Con el siguiente ejemplo podemos imaginarnos el proceso de manera más concreta, específicamente de las fases 2 al 4.

Caso de CPI: Refrigeradores eficientes en Suecia

Un grupo de compañías constructoras y empresas públicas plantea la necesidad de contar con refrigeradores con 40% más de eficiencia energética y con menor impacto ambiental.

Se lanza una convocatoria pública para proveer este producto con las características requeridas, indicando un compromiso adelantado por parte del comprador de adquirir un lote de 500 unidades, por un presupuesto máximo de 500.000 dólares.

5 empresas presentaron sus propuestas de diseño, producción y presupuesto.

La evaluación determinó que 2 propuestas de diseño presentaban la mejor relación valor agregado/precio, y seleccionó como ganadora a la que presentó un menor riesgo tecnológico y de adaptación.

La producción y desarrollo de los refrigeradores duró un año. El grupo de compradores adquirió finalmente un lote de 637 unidades.

En los siguientes 3 años se vendieron 3.350 unidades adicionales (tanto a entidades públicas como privadas), y la cuota de mercado de refrigeradores energéticamente eficientes pasó de 1% a 5%, logrando ahorros en energía de 1TWh en 2010.

En resumen, la CPI es una herramienta más de la caja de instrumentos disponibles para estimular la innovación en las empresas. Sin embargo, es una herramienta de muy alto potencial ya que introduce las necesidades del usuario público al centro del proyecto de innovación, generando por ende soluciones que hacen al sector público más eficiente en su rol cual es la provisión de bienes públicos.

*Especialista Principal en la División de Competitividad e Innovación en el BID